国家公园不是自然保护区的升级版

野生动物类型的国家公园试点新进展

其实，野生动物类型的国家公园在媒体上不是新鲜事：如地方自己挂牌的“香格里拉滇金丝猴国家公园”，某部委挂牌的藏羚羊国家公园等（参见《十说国家公园体制元年》），但那些毕竟不是正牌。最近，原来中央的相关文件中没有提及的野生动物类型国家公园体制试点工作引起了较大社会反响，莫非国家公园体制试点工作的既定思路有了变化？

要说这种变化，似乎可以找到一点线索：2016年1月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十二次会议，研究供给侧结构性改革方案、森林生态安全工作等，听取了国家林业局关于森林生态安全问题的汇报。习近平总书记在会上的指示是“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好地保护珍稀濒危动物”。2016年4月，中央深改组会议讨论了东北虎豹和大熊猫国家公园试点区的建设方案；5月，东北虎豹国家公园体制试点区方案通过林业系统评审并将方案上报了国家发改委，大熊猫国家公园体制试点区的方案也将上报。可以发现，2016年以来的这些表述和这些工作已经与2015年4月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中的要求有了一些变化。其中对国家公园的描述是“建立国家公园体制……保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性” ；对自然保护区的描述则是“加强自然保护区建设与管理，对重要生态系统和物种资源实施强制性保护，切实保护珍稀濒危野生动植物、古树名木及自然生境”。显然，中央此项对生态文明建设具有全局意义的文件对国家公园和自然保护区的功能是分得很清楚的，保护物种资源主要是自然保护区的功能。目前这样的变化，莫非预示着今后的国家公园体制试点工作会在某些方面将国家公园和自然保护区的功能混同？中国国家公园要发展成自然保护区的升级版？

看来，有必要从经验、学术和政策多个角度，讨论一下国家公园到底是不是自然保护区2.0版。

大多数国家的国家公园的功能是保护大范围的生态系统和生态过程，其管理和命名都与自然保护区存在差异

国家公园和自然保护区都是当前全球关键生态系统和生物多样性保护的模式，这是因为生态系统的代表性和典型性往往是通过该区域的生物多样性特有和珍稀来体现的，而保护任何具体物种的重要方式，也不能脱离其栖息地的保护、保育和恢复，二者因功能上的密切关联通常会带来地理空间上的毗邻而居和功能上的互为补充。但因为保护生态系统和保护物种的需求有区别，所以二者可以各司其职，其关系在IUCN体系中已有较科学的表达，存在表1中这样的对应关系：

这其中需要特别说明的是，按照《自然保护区条例》，中国的自然保护区应该是IUCN保护地体系中的Ⅰ类。但中国目前近2800个自然保护区中的大多数，按照《条例》来保护既没有合理性也没有可行性，即便446个国家级自然保护区中的大多数，情况同样如此。这与我们的保护区设置时放低标准和保护区发展中的方针（早划多划、先划后建）有关（但在保护区数量严重不足且国家投入不足时，这样抢救式保护的方针值得肯定）。这样形成的局面就是，中国在自然保护区划定和管理中名义规则和事实规则并存（明规则和潜规则），目前实际存在的保护区，若与IUCN分类体系对应的话，可以涵盖第Ⅰ～Ⅵ类（例如，河北塞罕坝那样以人工林为主的区域，全国最大的人工林场），都能当上国家级自然保护区，即保护区管理局与塞罕坝机械林场一套人马、两块牌子，其价值和保护需求只能对应于IUCN保护地体系的第Ⅵ类及Ⅴ类。参见图1）。

不惟中国的情况如此，世界各国对国家公园和自然保护区都拓展和增加了自己的理解，有的国家就只有其中一个体系，不是二者并存，如非洲不少国家，就只有“国家公园”而没有保护区。并存国家公园和自然保护区的国家也没有界限断然分明的标准体系将二者割裂管理，而是在制度上两个体系并存，在工作中合作但有不同的管理方法和依据。以美国为例，尽管美国国家公园管理局（NPS）和美国鱼类和野生动物管理局（FWS）两个体系平行并存，但他们的任务和使命是有区别的。NPS这样阐述自己的角色和使命：“为尽可能完整无损的保存国家公园的自然文化资源与价值，以确保人民世世代代欣赏之、为之教育和为之激励，国家公园管理局与合作伙伴共同致力于将自然与文化资源的保护与户外游憩推广到全国乃至世界”。FWS的使命则为：“与社会各界一起保育、保护和促进鱼类、野生动物和植物及其栖息地持续的贡献和保障美国人民的福祉”。 FWS负责560多处国家野生生物保护区管理以及《国家濒危物种保护条例》的执行，并担任《濒危野生动植物国际贸易公约》的技术支撑机构。显然，后者聚焦于具体的物种，其面对的管理问题也较国家公园简单，因此其技术标准体系和管理机构设置也明显比NPS简单。

美国是最早建立国家公园体系的国家，其国家公园是自然和文化遗产保护方面的全球范例，因此全球很多国家都以之为榜样，建立了自己的国家公园体系。虽然由于政治体制、自然禀赋、土地权属等方面的差异，各国的国家公园内涵实际上是存在差别的，但大体有两点共性：①国家公园是以保护大范围的生态系统和生态过程的完整性、原真性为目的的，在保护好的同时还要做为公共设施提供环境教育服务和公众的精神享受，做好自然资源可持续利用的展示和范例，功能较全面，也更易于与当地构建绿色发展关系。②自然保护区的主要目的是物种栖息地和生物多样性保护，特别是开展好本国/本地区特有的野生种质资源的保护和保育，基本没有带动地方发展的功能。国家公园若按照自然保护区来管理，可能会带来较大的管理矛盾。例如，法国从1963年开始建立国家公园，大致采取类似我国那样的自然保护区管理模式，使国家公园几乎成为“全民公敌”。因此其于2006年开始了国家公园改革，将国家公园与周边（即国家公园加盟区）发展统筹起来（参见图2），通过管理局与周边政府签订宪章（CHARTER）和建立多种形式的管理委员会，初步实现了统一、规范、高效的管理。

在命名上，国际上的通行做法是国家公园以地理单元（地区/典型地貌/人名）命名，而自然保护区多以其最有代表性的保护对象（动物/植物）命名。从多数国家对国家公园的功能定位来看，这种命名方式的原因可以理解为，国家公园需要给公众提供一个旅行目的地，因此以地名命名指向性更清晰；而保护区以物种命名是为了表明保护对象，但物种或生态系统本身并不是旅游吸引物（观赏的可能性和可行性都值得商榷）。美国国家公园体系中只有少数成员单位以物种来命名的，且其命名的初衷大多并非为专门保护这个物种［美国约60处国家公园中，只有红杉国家公园（redwood NP）是以单一物种命名，而很多似乎与物种有关的国家公园其实都只是地名，如羚羊谷国家公园（gazelle valley NP）］。

概括一下，美国从一开始就是国家公园和野生动物保护区两个体系，也的确有不少国家在自然保护区的基础上建立了国家公园或发展出了国家公园体系，但其并非撤销或替代了自然保护区体系，而是二者并存，功能、管理办法和命名都存在差异。

少数国家的国家公园实际就是自然保护区，没有并行存在的规模和重要程度相仿的自然保护区管理体系，所以其中才有少数国家公园直接针对物种命名

任何事情都有例外，有些国家的自然保护地体系较简单，没有国家公园或者没有自然保护区，在命名上也就不需要对两者进行特别地辨析。根据世界大多数国家的经验，可这样总结国家公园和自然保护区二者的关系：国家公园和自然保护区各有分工，有的国家的国家公园实际上相当于中国的自然保护区。

在中国的国家公园试点中，有些部门提出了一种说法：某些物种有较高观赏价值并且具有观赏条件的时候，能够将其用于国家公园命名以吸引访客，这就是有些国家建立野生动物类型国家公园的目的之一。但从目前各国实践来看并非如此，即便是少数国家公园几乎就是自然保护地的国家，其以保护物种为主的国家公园在命名上大多也没有强调物种。如非洲多个靠野生动物观赏来创收外汇甚至将其发展为区域性支柱产业的国家，绝大多数也并不以重要保护物种命名其国家公园（南非有三个以某种野生动物命名的国家公园：阿多大象国家公园、大羚羊国家公园、山地斑马国家公园，其命名的重要原因是建立之初这三个物种在这三处保护地更濒危，以此命名更容易引起关注和获得资源。目前这三个国家公园的定位都已不是主要保护这三个物种了，其中有两个是世界文化与自然遗产地，还有一个包括了大片海域）。毕竟单一物种并不足以概括某一区域的生物多样性，反而有可能在旗舰物种或者伞物种的光环下，忽略了整个生态系统和某些珍稀濒危的小型重要物种保护（生物多样性保护领域并不认为保护价值能够按照物种体型大小划分，甚至一些特有的微生物群落我们当前人类还对其意义和作用仍然未知）。如果贸然用我们当前理解的“标志物种”对国家公园命名，就违背了国家公园是要保护大范围生态系统或生态过程这一世界大多数国家的共识。

中国的自然保护区在创建之初，就定位于保护某个有代表性的生态系统为目的的（例如我国第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区的主要保护对象就是南亚热带地带性森林植被）。其后经过不断发展，我国的自然保护区按照保护对象分为三个主要类型：野生动植物类型、生态系统类型和自然遗迹类型，这是符合我国当时对自然保护的理解和需求的。但是伴随着生态文明建设，如果沿袭以前对自然保护区的分类和命名方式来进行国家公园试点工作，有可能会对国家公园这一新事物和制度创新带来不必要的误解，并降低了国家公园对整个生态文明制度建设的重要意义：国家公园是生态文明建设的重要物质基础，是生态文明制度建设的先行先试区。生态文明八项基础制度要配套落地，国家公园是需求最迫切同时也是条件最好的区域（例如，三江源国家公园目标定位是：建成青藏高原生态保护修复示范区，建成三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区，建成青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区）。这样的区域如果只把工作重点放在某个重要物种的保护上，是“大材小用”。俄罗斯等国的情况比较特殊，但也没有确定的标准

俄罗斯的保护地体系发展情况对中国借鉴意义较大，因为中国的自然保护区体系建立之初就效仿苏联，而目前东北虎豹国家公园和大熊猫国家公园的相关情况与俄罗斯从自然保护区到国家公园的发展有一定可比性，因此须专门析之。

1916年，俄罗斯就建立了第一个专门的自然保护区——西伯利亚贝加尔湖畔巴尔古津自然保护区。而其第一个国家公园迟至1983年才建立。目前，俄罗斯的自然保护区和国家公园均是依据俄罗斯联邦环境保护法 （2002年1月10日公布施行）建立的。其中第九章“受特殊保护的自然客体”的第五十八条“保护自然客体的措施”说明：国家自然保护区域，其中包括国家生物圈自然保护区、国家自然禁区、自然遗迹、国家公园、森林公园、自然公园、植物园和其他受特殊保护区域，具有特殊自然保护价值的科学、历史文化、美学、休闲、保健和其他重要意义的自然客体，构成自然保护区域资源。在俄罗斯目前已建成的47个国家公园中，以单一物种命名的只有寥寥几个，最出名的是西伯利亚虎国家公园等（还有一个豹地国家公园，名字也只是“有豹的地”）。从2007年开始筹建的西伯利亚虎国家公园，位于哈巴罗夫斯克边疆区境内阿穆尔河（中国称黑龙江）右岸的锡赫特山区，面积约4300平方公里。俄罗斯的国家公园与自然保护区在设计之初本来有大致两方面区别：①国家公园面积较大、功能较多，不仅考虑生物多样性保护，还考虑景观及其他可为公众享受的资源（如索契国家公园），因此较易成为公众吸引物；②国家公园的行政资源保障程度更高；③国家公园内部分区管理，自然保护区不分区、整体严格保护。俄罗斯的国家公园并非都来自原有的自然保护区，其第一个国家公园就是传统的疗养胜地——索契。索契拥有较好的自然景观和易于产业化开发的硫化氢疗养温泉，一直都是俄罗斯最好的疗养胜地，森林、海洋、地质景观和地热资源，都有较高的保护价值且易于与旅游产业结合起来（参见图3）。但俄罗斯的国家公园创建标准飘忽不定，如果对生物多样性和生态系统保护有重大价值，也会建成国家公园，这方面的案例分别是西伯利亚虎国家公园和2009年建立的北极圈国家公园（北极圈国家公园是为了履行生物多样性条约下的责任和义务以及承担保护北极圈的国际责任而设立的）。总体说来，俄罗斯的国家公园与自然保护区体系区别不太明显：二者基于同一个法律，也共享同样的纪念活动（其设置了国家公园和自然保护区日，同一天，每年的1月11日）。

这样带来的问题就是：既有索契这样的以保护基础上适度利用让国民共享最佳资源理念来设立的国家公园，也有西伯利亚虎和北极圈这样按照自然保护区来设立和管理的国家公园，这就难免产生在国家公园体系内设置标准、管理要求乃至管理体制不统一的情况。也可以说，俄罗斯设立各类自然保护地的逻辑一致性不够好，随机因素较多。但因为其整体地广人稀，对管理的精细化要求显然不如存在明显的“人、地”约束的中国，其偶尔存在的混淆自然保护区和国家公园区别也问题不大的情况显然不能在中国复制。

与俄罗斯情况有些类似的是印度尼西亚，自然保护区与国家公园并存，且保护区与国家公园之间没有太严格的区分。其1992年建立的第一个国家公园是基于自然保护区的，但后来建立的国家公园并非都源自自然保护区，且其5个保护苏门答腊虎的国家公园均以地名来命名。

国家公园不应是自然保护区2.0版，二者应各司其职

说了这么多别国的经验，可以再从学术和政策的角度总结一下二者的区别。

单就学术而言，二者应各司其职，这首先是因为从边界划分和功能分区而言，以保护生态系统和生态过程为目标的国家公园与保护某个物种栖息地的野生动植物类型自然保护区有不同的要求。从生态学角度而言，不同保护对象的需求是不同的，某个物种（哪怕是旗舰物种）全部的栖息地不等同于某个完整的生态系统。如果将功能聚焦于保护某个物种，则国家公园在面积确定和边界划分上就很难科学，很难实现“保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。而且，基本不可能将某个物种的全部栖息地都划为保护区域。这是因为，某个物种的栖息地与其活动方式、所需的活动面积以及自然条件的变化有关，大型哺乳动物（如虎）单个个体的活动面积可能达到几百平方公里，还有不少大型草食野生动物的栖息地存在季节性变化，如羚牛冬季在海拔较低处、其他季节在海拔较高处，海拔较低处往往人口密度较高，很难全部划成保护区域。若依羚牛的生活轨迹将相关区域全部划为国家公园，则难免严重的人兽冲突和管理机构与地方政府的冲突。即某个物种全部的栖息地常常超越了某个完整的生态系统。并且，某个物种是否可以在某一斑块中生存，不仅取决于该斑块的大小和斑块之间的距离，也取决于周围斑块的特征。因此，某个以保护物种为对象的自然保护区的面积还与周围环境及其与其他自然保护区之间的联系有关。国家公园则不必专门考虑某个物种栖息地的变化情况，更多着眼于以一个完整的生态系统来划界，并从兼顾生态系统的保护需要和人的合理利用的视角来进行功能分区（如三江源国家公园按照生态系统功能、保护目标和利用价值将各园区划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区等功能区，这与自然保护区划分核心区、缓冲区和实验区在划分理念和标准上存在明显的区别）。

学术角度不能将二者等同，政策角度实际上也难以准确表述将国家公园视为自然保护区升级版这种思路下国家公园与自然保护区的区别。我国有的部门的说法是：与传统的自然保护区相比，国家公园最大特点是保护面积更大、保护力度更强、栖息地生态系统原真性和完整性更高。按这样的说法，莫非国家公园就是更大、更真、管得更严的自然保护区？而中国的《自然保护区条例》已经是全世界管理要求最严的法规了，《自然保护区条例》也从未限定过自然保护区的面积上限，国家级自然保护区评审也号称对资源价值要求很高。这种情况下，为何还要设置国家公园？这是此种说法难以解答的。尽管这种说法列举的区别确实在一些国家部分存在（如德国的国家公园相对保护区面积更大，当然其管理未见得科学、管理水平也未见得高），但从大多数国家的普遍情况来看：①国家公园比自然保护区功能多、涉及因素多，不能将所有自然保护区转变为国家公园，也不是主要从自然保护区中才能选出国家公园；②一般情况下，不宜以重要保护物种来冠名国家公园，尤其在保护对象众多的情况下，否则难以科学划界和分区。

至于中央《生态文明体制改革总体方案》中在国家公园一节：第十二节中提到的“实行更严格的保护”，在中国的《自然保护区条例》已经是全世界“最严”，在纸上最严的情况下，为何国家公园要承担这样的功能？且听下回分解，为何和如何让国家公园实施更严格的保护。