国家公园的中国路径

未来的中国国家公园长啥模样？3年后，答案也许会揭晓。

1月23日，《青海三江源国家公园建设规划》编制完成。

7月30日，《云南省国家公园管理条例（草案）》通过云南省十二届人大常委会第十九次会议一审审议。

7月31日，浙江省仙居国家公园管理委员会揭牌成立。

8月5日，黑龙江省伊春市国家公园体制试点工作启动，成立了伊春国家公园体制试点工作领导小组。

……

至此，我国在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9个省(市)布设的“国家公园体制试点”大棋局，已经动起来了。

什么是国家公园

提起美国的黄石国家公园，很多人并不陌生。但若追问国家公园究竟是什么，则不甚明了。

与大家想象的不同，国家公园既不同于严格的自然保护区，也并非一般供人们游玩的“公园”和旅游景区，而是国际上通行的、能较好地处理保护和利用关系的保护地管理方式，即国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。换言之，美丽而脆弱的国家公园，既是大自然自己的杰作，也是通过国家行为留给子孙后代的沧海遗珠。

“国家公园是美国有史以来最好的构想。”美国作家和历史学家华莱士·斯特格纳说。自1872年世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来，这种保护地模式在世界各国迅速发展。目前，已有200多个国家和地区建立了近10000个国家公园。

在美国大自然保护协会（TNC）云南项目负责人王月看来，国家公园不仅仅是个名称，其背后蕴涵的是一种对自然区域进行可持续发展与保护的管理体制。

“国家公园不等于价值较高的自然保护地。”提及国家公园的概念，国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨认为，两者的区别是：自然保护区强调保护，而国家公园强调保护利用兼顾；自然保护区是生态系统发挥功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值。

自然和文化，是设立国家公园的两条主线。《美国国家公园21世纪议程》指出：“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力。这应是国家公园管理局的核心目标。”

追溯历史的脉络，国家公园的概念是在人类大规模开发大自然的背景下或者说压力下诞生的。初衷是想保护原始文明、野生动植物和荒野, 同时也并不排斥人类因素。

而我们的国情是，近几十年来经济快速发展，生态环境日益恶化，很多自然保护区都面临着被污染侵蚀、物种锐减以及过度商业化等危机。“如果国家不能提前做好准备，我们有限的资源可能会毁于无序的开发和蜂拥而至的大众旅游的破坏。”有识之士指出。

然而，国家公园的性质决定了政府必须发挥主导性因素。正如“国家公园之父”约翰·缪尔对西奥多·罗斯福总统的忠告：只有通过政府力量，自然才能得以保存。

庆幸的是，面对严峻的生态危机，我国政府正试图做出改变。2013年底，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件中正式提出建立国家公园体制，随后紧锣密鼓地开始筹备相关事宜。2015年1月，国家发改委等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，确定用3年时间在9省市开展试点。6月，国家发改委与美国保尔森基金会就试点国家公园体制形成合作框架。

“国家”公园离我们有多远

中国有没有真正的国家公园？

事实上，我国有一大堆冠以“国家”名号的公园和风景区：国家风景名胜区、国家森林公园、国家海洋公园、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园……

同时，数据也显示，目前全国已建立各种类型自然保护区2729处，面积147万公顷，约占15%的国土面积，高于世界平均水平。

然而，业内专家对上述成绩并不乐观：这些保护区在概念和功能上并不等同于国家公园。苏杨曾多次表示，中国内地的国家公园仍然处于事实空缺状态。保尔森基金会环保项目总监牛红卫更是直言：“中国有很多保护区，就是在地图上画条线，而没有建立实际的体制。”

环境保护部生态保护司副司长柏成寿也指出，种类多，数量大，从保护来说是好事，但是种类之间不成体系，造成的后果是增加了管理成本，更为重要的是造成了地方在管理时无所适从。

“一些重要物种的栖息地和关键的生态系统尚未涵盖在现有保护地范围内，我们希望新的国家公园将填补这些保护空缺。”保尔森基金会表示。

此外，我国对保护区的投入严重不足，单位面积投入还不及泰国或尼泊尔。同时，缺乏对地方政府的激励机制与措施，现有的各类保护地由不同的政府机构管理，存在职能交叉、重叠，以致得不到有效的管理来实现其生态和资源的保护目标。

产权清晰、法规健全、统一管理、规范经营，是当前国际上对国家公园管理的普遍要求。作为国家公园的先行者，美国于1916年颁布了《美国国家公园体系法令》，并成立国家公园管理局，统一管理全国所有国家公园。据介绍，国家针对公园体系保护与利用制定的大量立法和行政规定，其详细程度达到了操作层次。国会不仅针对国家公园体系作整体的立法，还针对各个国家公园分别立法。产权方面，各国普遍将国家公园作为全体国民共有资产，实行管理和经营分离。此外，人员、工作经费由政府统一负担。资金来源中，政府财政投入普遍占绝对份额，园区经营收入、社会捐款只是补充，这种安排也使得所有公园都能做到票价低廉。国家公园模式成功的关键还在于，在保护自然资源和生态系统的同时，也让从事保护的人员受益，可以实现保护与发展的平衡。

相比之下，完善我国国家公园体制，还有很长的路要走。

试点缘何重重阻力

部门博弈，无疑是当前管理格局下建立国家公园体制的最大阻力。

资料显示，目前我国的六大类几千个保护地，分属林业、环保、建设、国土、农业、水利、海洋等多个部门进行管理。一地多名、机构重叠、多头管理、职能交叉，是各类保护区普遍面临的尴尬。

以九寨沟为例，目前挂着九寨沟国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和5A旅游景区5块牌子。“希望国家公园未来不会变成‘第六个婆婆’。”该地管理人员表示。

这种“多套人马、多套牌子”的现状，也导致不同管理机构各自为政，管理分割、协调无力、重复执法、合作低效。

有些地方则是“一套人马、多块牌子”，同样存在极大危害：自由裁量权大，在处理保护与开发的关系时，制约机制易失灵，更多倾向于追求经济利益。

“在自然保护地建立和管理方面，有利益、出成效的事情，大家竞相争夺，对于责任大、风险高的事情，互相推诿。”柏成寿说，部门热衷于保护地的批建，跑马圈地。

当前，尽管各部门都认为必须加快建设国家公园，但在未来国家公园归谁管、哪些保护地可以列入国家公园的问题上，仍存在较大分歧。对此，苏杨认为，由于国家公园体制的试点涉及13个部门，部门之间能否实现有效协调将是改革的一大挑战。

GDP诱惑导致一些地方对中央的战略意图理解产生偏差，则是拦在国家公园体制试点面前的另一块巨石。

由于我国在国家公园建设上采取“地方为主、国家为辅”的财政政策，公园基本建设投资和人员经费长期没有纳入国家的财政预算，基本是靠地方投入，致使许多国家公园一直在走“自养”的路子，并逐渐成为地方赚钱的工具。

国家公园，无疑是块 “金字招牌”。“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是国家公园，他们的注意力主要放在争牌子上。”有关专家指出，因为多一块响亮的牌子，就意味着更多的旅游收入和更高的GDP增长。

国家发改委社会发展司司长彭福伟指出，不仅当前一些部门和地方抢先推进的国家公园试点存在不少问题，一些没有纳入试点的地方也纷纷造势，没有领会到中央提出建立国家公园体制真正的意图。

对此，牛红卫说：“在中国目前的条件下，如果一个公园变成旅游开发区，那将是场灾难。”

采访中，记者了解到，国家财政对此次试点没有列入专项资金补贴，不知各地能否通过体制与机制的创新闯出一条新路子。

现实选择，路在何方

打造“中国版”国家公园，只是我国建设生态文明的一个注脚。

谈及未来的目标，国家发改委表示：“通过建立国家公园体制，进一步完善中国的保护地体系，使分类更加科学、保护更加有力，实现自然生态系统和文化自然遗产资源的国家所有、全民共享、世代传承。”

保尔森基金会主席亨利·保尔森也公开表示支持中国建立国家公园体制， “中国的国家公园体制，保护和管理该国生态资源丰富、风景优美的区域，可以成为国家自豪感和环境教育的一个源泉。”

在现实语境下，我国国家公园该如何建？

国家公园必须有法律保障。国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司司长张希武在某次论坛发言时指出，建立国家公园体制，必须确立自然生态保护宗旨和方向，借鉴国际通行规则和国内外经验，正确处理国家公园与现有保护区的关系，坚持自然资源资产产权制度，将建设管理纳入科学的轨道。第一步应建立国家公园的管理条例，先从条例着手、法规着手，同时对每个建成的国家公园形成一园一法。

王月也表示，如果没有法律保障，单纯的国家公园命名本身，并不能对一块区域产生保护地位。

苏杨则认为，“建立国家公园体制”的重点在于体制，即通过新的管理体制实现国土空间的分功能使用，统筹解决管理问题。此外，国家公园体制必须突出公益性，以统一、规范、公益为管理特征，打破自然保护区管理者又是经营者的尴尬局面。

他建议，应由国务院明确（或设立）国家公园主管部门，统一负责国家公园管理制度的制定和审批、监督等综合管理工作，并安排与国家公园规模和日常管理需求相适应的专项资金。

业内专家还指出，建立国家公园体制要处理好以下矛盾与关系：资源保护与旅游发展之间的关系;中央政府与地方政府之间的关系;国家公园用地与周边土地之间的关系;不同政府部门之间的关系;立法机构、行政机构和民间团体之间的关系;管理者与经营者之间的关系;国家公园管理机构与民间保护团体之间的关系。

此外，由于我国保护地体系庞大复杂，多头管理。因此，如何在空间布局、功能区划、管理体制和政策等方面处理好原有的各种保护地与新的国家公园间的关系，也是棘手问题。需要在试点阶段进行科学、系统的调查和研究。

“国家公园体制建立，有两大基石：全民利益优先、保护优先。” 清华大学建筑学院景观学系主任杨锐介绍说，自己一贯主张的是，“不提开发，慎提发展，恰当提利用，最好提欣赏”。

为防止中国国家公园变形、变质、变味，他建议，要制定技术标准和规范，在自然保护体系内建立中国国家公园制度。

“在保护一个东西之前，你需要珍视它。” 国家公园，既是这个星球上最动人的风景，也是我们与后代签订的关于未来的契约。试点已启动，我们期待，3年后，各地能顺利找到保护和利用之间的平衡点。