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编者按：党中央、国务院高度重视国家公园体制改革工作。2013年11月，党的十八届三中全会决定提出建立国家公园体制，并将其作为生态文明制度建设的重要内容。2014年以来，国家发改委会同有关部门有力有序有效推进试点各项工作，取得了阶段性成效，国家公园体制试点已成为生态文明体制改革的排头兵和闪亮名片。中国改革报、改革网推出“聚焦建立国家公园体制试点”专栏，系列报道九大国家公园试点区体制改革差别化试点、多样化保护探索情况和取得的成效，进一步促进国家公园体制改革。 聚焦建立国家公园体制试点系列报道： 川陕甘合建大熊猫国家公园 在主要栖息地整合设立国家公园，需打破跨省跨地区行政壁垒，理顺与当地居民生产生活关系，解决条块分割和多头管理问题 “当她登上卡车的时候，我强忍住不掉眼泪。”2月21日，出生在华盛顿的雌性大熊猫“宝宝”离开史密森国家动物园，启程返回中国，布兰迪·史密斯道出了无数美国民众对“宝宝”的恋恋不舍。“宝宝”的父母添添和美香，是美国从四川卧龙中国大熊猫保护研究中心租借的一对大熊猫。根据约定，美国出生的大熊猫都将在4岁前送回中国参加繁殖计划。 大熊猫不仅是国人的心头好，外国人对它也是爱得近乎疯狂。有关调查结果显示，中国元素的海外影响力排行榜上，大熊猫位居第一。一直以来，我国都很重视大熊猫的保护，长期在大熊猫栖息地实施生态建设与保护工程，保护成效显著，大熊猫野生种群数量和栖息地面积都呈现出稳定增长的趋势。 根据2015年第四次大熊猫调查结果，全国野生大熊猫种群数量1864只，栖息地面积258万公顷，相比10多年前的第三次调查结果，大熊猫种群数量和栖息地面积分别增加16.7%和11.8%。即便如此，对大熊猫的保护依然不能掉以轻心。而且，随着大熊猫国家公园体制试点建设启动，保护的力度在不断加码。 2016年12月5日，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《大熊猫国家公园体制试点方案》（以下简称《试点方案》）。根据要求，国家将于2020年前结合试点进展情况，研究正式设立大熊猫国家公园。 打通各栖息地间走廊带 在蜂桶寨自然博物馆的一角，一张大熊猫地理分布古今对比图，引来不少唏嘘。据博物馆有关负责人介绍，大熊猫曾经分布在较广的区域。由于历史上人为活动加剧和气候变化等因素，目前大熊猫种群已退缩到川陕甘三省的秦岭、岷山、邛崃山、大相岭、小相岭、凉山等6大山系，被分割为33个局域种群。 虽然第四次大熊猫调查结果显示，全国野生大熊猫种群数量和栖息地面积都有增加，但调查中18个熊猫个体数量少于10只的局域种群，具有高度灭绝风险。对此，世界自然基金会(中国)项目执行总监刘晓海客观地指出，“栖息地的碎片化、小种群的生存风险，让大熊猫的长期生存面临严峻的挑战。” 2015年以来，习近平总书记多次作出重要批示指示，要求进一步加强大熊猫栖息地保护和恢复，促进野生种群复壮，提升大熊猫保护管理水平。党中央、国务院提出，在大熊猫主要栖息地整合设立国家公园，把最应该保护的地方保护起来。 四川省林业厅野保处相关负责人向记者介绍，通过开展国家公园体制试点，可以加强栖息地连通廊道建设。“通过开展栖息地恢复及走廊带建设，连通相互隔离的栖息地，实现隔离种群之间的基因交流。” 大熊猫栖息地的分布并不受行政区划的限制，恢复大熊猫栖息地之间的联系，注定是一个跨省跨区域的命题。“和大部分国家公园试点的情况不一样，大熊猫国家公园试点跨川陕甘三省，涉及省级区划范围最大，体现统一性的难度也最大。”四川省发改委社会处有关负责人表示。 合力编制试点方案，是三省“组队”后拿到的第一张“任务卡”。2016年4月，《试点方案》编制工作启动，由四川牵头，陕西、甘肃两省配合，历时3个多月完成。 “三省在大熊猫国家公园范围划定、公园内人员清查、自然资源本底调查、试点方案探讨等方面，表现出很好的协调性。”四川省委编办有关处室负责人表示，突破体制障碍，三省跨区合作是前提，做好各自片区的工作是基础。“在方案编制的重要时间节点上，陕西、甘肃方面及时提供园区自然资源及人员、机构、资产、经济状况等基本情况，支持力度非常大。” 在此次《试点方案》划定的4个片区中，岷山片区和邛崃山—大相岭片区都位于四川省境内，面积占到大熊猫国家公园试点总面积的74%。四川省发改委社会处相关负责人向记者介绍，在今年2月3日召开的大熊猫国家公园试点建设工作推进会上，确定了2017年的10项具体工作，包括组建国家公园管理机构；在《试点方案》基础上，编制《大熊猫国家公园试点总体规划》；制定《大熊猫国家公园管理条例》等。 陕西、甘肃两省林业厅有关负责人也表示，《大熊猫国家公园陕西秦岭区总体规划（初稿）》目前已编制完成，保护利用设施建设拟申报项目可行性研究报告的评审工作也已收尾。甘肃园区建设协调领导小组也正在研究建立管理机构，制定实施方案。 构建长效社区发展机制 “三省在保护大熊猫认识上高度统一，这已经是很好的开局了。”四川省林业厅野保站副站长古晓东说，比起三江源这样相对成熟的试点地区，大熊猫国家公园试点工作只能说才刚刚起步。 在近日召开的全国两会上，全国人大代表、成都大熊猫繁育研究基地研究中心主任侯蓉提交的议案就是关于尽快推动大熊猫国家公园建设。“建设国家公园，不仅是大熊猫，所有动植物都能得到保护。” 四川省经济研究院副院长鲁荣东在接受记者采访时特别强调，建设国家公园根本的出发点和落脚点，是加强对整个生态系统的保护。事实上，在平衡生态链里，各个物种的组成就像骨牌一样，任何环节的缺失都会导致整个结构的破坏。正如亚历山大·蒲柏所写的，“自然的链条无论你击打哪一环，第十或者第十万都将令它断裂。” 大熊猫栖息地是全球地形地貌最为复杂、气候垂直分带最为明显的地区之一，也是天然的“基因库”。由于多方面原因，大熊猫成为被挑选出来的“伞护种”，它庇护着从四川到陕西、甘肃的广大林区，林区里还有金丝猴、羚牛、朱鹮以及珙桐、红豆杉等8000多种珍稀野生动植物。 对野生动物的保护，最关键的还是要理顺人与自然的关系。中国很难像美国一样，打造一个无人区的黄石公园。大熊猫栖息地的群众生产生活水平相对较低，现有生产生活方式对自然资源依赖程度较高。《建立国家公园体制试点方案》明确提出，“妥善处理好试点区与当地居民生产生活的关系”。 过去大家比较熟悉的是自然保护区制度。国家公园是不是自然保护区的升级版？“过去自然保护区建设，保护的色彩更重一些，没有充分征求百姓的意见，也没有充分考虑百姓的利益问题。”在古晓东看来，国家公园的建设一定要同时满足两个“有利于”——有利于大熊猫等珍稀物种和生态系统的保护；有利于当地周边社区老百姓的协同发展。 记者留意到，《试点方案》对大熊猫国家公园进行了功能分区，实行差别化保护。核心保护区和生态修复区内的居民要全部迁出，科普游憩区和传统利用区根据保护需要适时搬迁部分居民。对前两类功能区居民的生态补偿更多也更有力，如设置生态管护公益岗位，优先吸纳这些居民就业。同时，引导后两类功能区的居民适度发展符合保护要求的生态产业。 “构建长效的社区发展机制，在大熊猫国家公园体制试点过程中充分体现党中央提出的五大发展理念，坚持绿色发展，通过资源保护给周边百姓带来发展机遇，是实现人与自然和谐统一的关键。只有老百姓的生活水平和保护意识同步提高，保护工作才有基础。”古晓东说。 当然，除了建立当地居民参与生态保护的利益协调机制，统筹周边区域产业发展和公共服务体系构建也同样重要。只有带动周边区域发展起来，才能更好地承接核心保护区和生态修复区的人口转移，为国家公园提供支撑。 国家公园体制试点建设过程中，对搬迁居民的生态补偿以及公益性功能投入的资金从哪里来，是改革的难点；资金来源的背后又涉及整个自然资源管理模式的大变革。 探索自然资源管理新模式 “《试点方案》给大熊猫保护提供了指导性思路。但大熊猫国家公园规划占地27,000多平方公里，涉及川陕甘三省矿山、森工职工和居民20多万人，资产300多亿元，牵扯地域广，区内情况复杂，管理机制体制还须进一步明确。”3月9日，侯蓉在十二届全国人大五次会议四川代表团全体会议上直言。 大熊猫国家公园试点范围，不仅地跨3省十几个市州，还涉及数量众多的世界自然遗产地、自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区等。现有管理机构隶属不同管理部门和不同地区，存在多头管理、管理缺失、管理交叉和权责不清等体制性问题。其实，去年全国两会期间，侯蓉就已提出议案，对国家公园立法的必要性和可行性进行详述。“其核心就是解决条块分割和多头管理问题，由‘国家公园法’来明确统一的机构，并对国家公园进行规范和统一管理。” 在记者采访过程中，三地都呼吁国家层面设立大熊猫国家公园管理局，行使中央事权，负责国家公园内自然资源资产的保护、管理和运营。从目前的情况来看，在试点期间，还是由地方政府来行使辖区经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责。 “其实，现在让省人民政府来试点，我觉得没有问题。不管是中央事权还是地方事权，有一点是不变的，就是对大熊猫的保护不能缺位。到2020年之前，地方政府完全可以大胆尝试。”有业内人士表示。 既然是改革，就要突破很多体制机制障碍，不断理顺中央和地方、生态保护与经济发展等各种各样的关系。我国多数自然保护区或者国家公园试点地区，都存在经济欠发达、地方财政压力大的困难。 四川省雅安市宝兴县是大熊猫的老家。1869年，法国传教士阿尔芒·戴维在宝兴发现世界上第一只大熊猫，制作第一具模式标本。此次大熊猫国家公园试点范围的划定中，宝兴县90%的面积都划入其中。 在宝兴县发改局副局长彭伟看来，未来统筹国家公园建设和县域经济发展，是一本难念的经。“大熊猫国家公园试点的核心保护区和生态修复区是要求严禁开发开采的，但石材和水电是宝兴县的支柱产业，这就面临两难。” 雅安市林业局有关负责人表示，如果划分的区域面积太小，无法改变大熊猫栖息地“碎片化”的现状，也无法实现对野生大熊猫的有效保护。“经过权衡，还是需要牺牲短期的经济发展，站在整个国家大局的角度上规划。我相信，长期来看，国家公园也会带给试点地区不错的发展机遇。” 此外，试点地区的林业、国土资源等部门都反映，已设矿业权如何逐步退出，现在还没有一个明确的答案，目前能做到的只能是不再设置新矿权，现有已经到期的不再延期。“水电、矿产开发都有相关法律保护，国家公园立法的进程需要进一步加快。”雅安市发改委社会科科长叶顶昆说。 国家公园的建设，离不开政府大刀阔斧的顶层设计，也离不开国家公园体制试点地区的不断摸索、经验总结和反馈，更离不开社会公众的积极参与和广泛监督。如今，对大熊猫国家公园体制试点建设的探索才刚刚起步，3年试点，未来川陕甘3省还大有可为。（中国改革报记者 付朝欢） |
