关于构建“自然资源基本利用区”制度的思考

当前，我国经济发展向高质量发展阶段迈进，处于调结构、转方式的关键时期。

如何以最低的环境成本保障自然资源的可持续性供给，降低资源供给风险，为我国现代化建设和社会经济发展提供坚实可靠的资源保障，成为我国经济社会发展过程所面临的一大难题，而这也正是自然资源管理部门的一项重要任务。

我国自然资源供需形势严峻，对国家粮食安全和生态安全构成较大威胁，与基本农田相比，我国草原、林地和海域基本自然资源利用制度明显滞后，笔者建议将基本草原、基本林地和基本养殖用海与基本农田有机协调，适时建立系统整体的“自然资源基本利用区”制度，合力构筑中华民族永续发展的必要生存空间和绿色生态空间。

“自然资源基本利用区”制度是践行生态文明思想的重要举措

习近平总书记多次强调树立和践行“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是一个生命共同体”的生态文明思想。对于我国而言，基本自然资源是实现中华民族永续发展的根基所在，在确保国家资源安全方面具有不可替代的根本性地位。只有统筹兼顾各类基本自然资源的开发和保护，整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设，才能确保资源持续供给，实现人与自然和谐共生。

当前，我国基本自然资源利用存在诸如保障粮食安全仍面临严峻挑战、林地资源支撑经济社会需求形势不容乐观、草原生态形势以及养殖用海空间面临较大威胁等突出问题。

例如：在保障粮食安全方面，目前全国有超过2/3的耕地为中低产田，到2035年约1.2亿亩的耕地需转变为生态用地，耕地保护与利用面临着耕地数量保护与质量保护并重、耕地利用与生态文明建设并重的巨大压力与挑战。

在草原生态形势方面，我国草原面积近４亿公顷，占全国土地总面积的41.7％，是陆地最大的生态系统；当前我国中低产草地占61.6%，平均每公顷草地生产能力约为7个畜产品单位，仅为澳大利亚的1/10、美国的1/20，草原牧区经济社会发展相对滞后，生态保护与开发利用的矛盾突出。

在养殖用海空间方面，传统海水养殖空间遭受了来自填海造地、海洋工程、港口航运等用海产业的巨大压力，而陆源污染、开发不合理等带来环境破坏，致使养殖海域生产功能和生态服务功能之间的冲突凸显。

统一的国土空间规划体系为自然资源统筹兼顾搭建起“一张蓝图”，基本农田保护制度等管理实践为自然资源统筹管理奠定了制度基础。笔者认为，建立“自然资源基本利用区”，是在习近平生态文明思想指导下，为保障人口增长和社会经济发展对基础性、稀缺性自然资源产品的底线需求，科学合理选划的兼具生产功能和生态功能的国土空间，主要包括基本农田、基本草原、基本林地、基本养殖区等。而适时建立“自然资源基本利用区”，健全自然资源管理制度，是统筹发展与保护的重要手段，有利于合力构筑中华民族永续发展的必要生存空间和绿色生态空间。

健全自然资源保护与可持续利用的统筹管理模式

针对上述资源开发利用与生态保护问题，为保障国家粮食安全、经济安全和生态安全，我国已对自然资源保护性管理制度开展了诸多探索，尤其是在耕地资源保护与利用领域，形成了相对完备和成熟的政策和制度体系，有效地遏制了耕地萎缩的趋势。基本农田保护制度作为耕地保护政策体系的核心之一，承担着保护耕地精华部分的重要职能。划定永久基本农田并实行特殊保护是耕地保护工作的重中之重，是国家意志、刚性约束。

2018年初，原国土资源部印发《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》，就全面落实永久基本农田特殊保护制度作出总体部署，确保到2020年永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩，基本形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局。为巩固永久基本农田划定成果，有效解决划定不实、非法占用等问题，完善保护措施，提高监管水平，2019年2月自然资源部和农业农村部印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，对守住耕地红线和永久基本农田控制线提出了更高要求。

国务院机构改革之前，我国相关部门也逐步认识到建立草原、林地和养殖海域基本资源制度的必要性和重要性，进行了不同程度的管理实践探索。

一是1985年《中华人民共和国草原保护法》规定国家实行基本草原保护制度。2006年，农业部《关于切实加强基本草原保护工作的通知》提出要把保护基本草原与保护耕地放在同等重要的位置，加快推进基本草原划定和管理工作。2014年中央一号文件又提出，要把基本草原划定当作农村改革的一项重要任务。原农业部从政策、资金、项目等多方面支持，努力推动全国基本草原保护工作。

二是我国实行保护发展森林资源目标责任制，以保障全国和地方的林地和森林资源保有量。根据国务院提出的“把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”的要求，《全国林地保护利用规划纲要（2010~2020年）》提出“严格实施用途管制，认真落实林地分级管理”等措施，确保实现中央提出的守住46.8亿亩林地红线的目标。

三是养殖海域是重要战略资源，在优质蛋白供给方面日益表现出巨大潜力，与耕地相似，是国家粮食安全的重要保障空间。然而，养殖海域却长期承受其他产业用海挤占和海洋环境污染等压力。为此，《全国海洋功能区划（2011~2020年）》提出至2020年全国养殖用海保有量260万公顷的指标和稳定海水养殖面积的目标。随后，七部委局印发《全国农业可持续发展规划（2015~2030年）通知》，继续将“稳定海水养殖面积”作为全国农业可持续发展15年工作任务之一。

虽然国家提出像保护基本农田一样重视基本草原和林地的保护，同时提出“要像保护陆地耕地一样保护好海洋资源”，但与基本农田相比，我国草原、林地和渔业海域基本自然资源政策制度体系还远未形成，在概念界定、划设比例、划定主体等方面尚未形成共识，现有相关政策制度无论从战略高度、政策广度和制度严格度等方面都与基本农田存在很大差距，难以有效管控基本资源的数量和质量，尚未形成我国自然资源保护与可持续利用的统筹管理模式。

建立系统整体的“自然资源基本利用区”制度

党的十九大报告提出，统筹山水林田湖草系统治理，体现了深刻的大生态观。这既是对农田、林地、草原和海洋等资源的肯定，也强调了需要加强各资源系统间的协调，避免割裂农田、林地、草原、海洋等自然资源之间的联系，是统筹开展自然资源工作的基本遵循。因此，在国务院机构改革逐步理顺的大背景下，贯彻党的十九大精神，继承并创新原有制度经验，为综合保障人口增长和社会经济发展对农产品、木材等基础性、稀缺性自然资源产品的需求，建议将基本草原、基本林地和基本养殖用海与基本农田有机协调，适时建立系统整体的“自然资源基本利用区”制度。

科学界定不同资源特性，明确基本自然资源开发与保护定位。农田、林地、草原和海洋等自然资源是国民经济发展的物质和空间基础，也是社会稳定的基础，既为农民、林民、牧民、渔民提供了主要的生活保障，也为城市居民提供主要的生活资源。习近平总书记在黑龙江省考察时强调：“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。”农田是粮食的主要来源，在确保口粮绝对安全、谷物基本自给方面具有不可替代的根本性地位。相比于农田，林地、草原和海洋的生态属性更强，开发利用管控不当易导致严重的环境问题，应在满足可持续发展条件下适当开发利用。现阶段需科学界定各类自然资源特性，明确基本自然资源定位，实施具有可适应、差别化的管制政策。

强化基本自然资源供需分析，准确判断自然资源利用数量底线。资源利用数量底线事关大局，仔细核算，搞清家底，才能客观地研究政策。建议综合考虑国内资源环境条件、资源供求格局、资源对外依存度、国际贸易环境变化、人口增长、科技进步等资源供需影响因素，科学量化我国自然资源供需真实情况，在保障资源调整弹性的基础上，准确判断我国自然资源供给数量底线，为制定宏观政策提供可靠的依据，为实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家基本自然资源安全战略提供技术支持。

协调自然保护与城镇建设空间，将其纳入国土空间规划体系。为更好地发挥国土空间规划在推动生态文明建设中的基础性作用，统筹自然资源开发利用和保护，建议将“自然资源基本利用区”纳入国土空间规划分区体系。自然资源根据开发利用的目的和用途管控的需要，可分为公益性自然资源和经营性自然资源。公益性自然资源应纳入自然保护区管理，按其相应的公益目的和原则进行管理和保护。保护区外，可基于生态文明发展要求和区域资源禀赋条件，科学合理选划经营性自然资源纳入“自然资源基本利用区” 。区别于以保护为主的自然保护空间以及以开发利用为主的城镇建设空间，“自然资源基本利用区”在制度设计和管理应用中应追求生态和生产功能的共同维持，从自然资源的数量、质量和功能等方面开展严格的空间用途管控。原则上不得更改“自然资源基本利用区”用途，不得以任何形式占用、损毁基本自然资源，采取有效措施保障基本自然资源总量不减少、质量不下降、用途不改变。

构建基本自然资源分级管控制度体系，提升国土空间治理能力。自然资源分级管理体现了一级政府、一级事权的原则，明确职权划分，区分各级政府管控内容及措施，保障各级政府在获得权力的同时承担相应的责任，确保在不影响整体利益的前提下释放局部活力。国家层面的管控制度是中央政府干预和协调省际和地区关系的重要行政管理手段，应突出战略和政策导向，划定涉及国家利益和公共利益的自然资源刚性控制线，并进行指标省际分解。在统一“底数”、分类标准的基础上，收严边界管理权限，强化各类自然资源空间用途转用管理。省级层面的管控制度是落实国家自然资源战略与目标、统筹省级宏观管理和市县微观管控需求的平台，具有承上启下的作用，应注重综合性和协调性，重点开展下一级指标分解和跨行政区协调。市县管控制度重点是落实用途管制，组织实施并监督基本自然资源划区定界工作，落实到地块。