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位于三江源地区，素有“千湖之县”美誉的青海果洛藏族自治州玛多县境内的湖泊。 新华社记者 吴 刚摄
目前我国已有10个国家公园体制试点。根据《建立国家公园体制总体方案》，到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，基本建立分级统一的管理体制，国家公园总体布局初步形成。 国家公园在世界上已有将近150年的历史，但在我国尚属新生事物。中国的国家公园什么样、怎样建、如何用？记者就此采访了有关专家学者 为何建？ ——加快推进生态文明 “我国从1956年开始建立自然保护地，现在有将近18%的国土面积被各种类型自然保护地覆盖，应该说取得了很大成就。但问题也不少，尤其是体制机制方面的问题比较严重。比如一地多名、多头管理，保护管理效能不高，盲目建设和过度开发现象时有发生等。”清华大学景观学系主任杨锐教授表示，从数量上看，我国的自然保护地规模不小，甚至超过世界平均水平，但从质量和管理成效来看，还有很大的提升空间。 2013年11月，党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对建立国家公园体制提出了具体要求，强调“加强对重要生态系统的保护和利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制”“保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性”。党的十九大报告强调，“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。 2017年9月发布的《建立国家公园体制总体方案》明确，国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。 国家发展改革委有关负责人表示，我国建立国家公园体制的根本目的，就是以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法制保障，强化监督管理，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。 杨锐认为，目前我国自然保护地发展已经从高速发展期进入结构优化期，建立国家公园体制，正是难得的契机。“美国50多个国家公园加起来约占国土面积的2.6%，而我国仅仅是三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山这4个试点公园的面积，加起来就超过了国土面积的2%，应该说，我们推进国家公园体制建设的力度非常大。” 什么样？ ——三大理念是核心 成立于1872年的美国黄石国家公园，是世界上第一个现代意义的国家公园。目前世界上已有100多个国家建立了国家公园。根据不同国家的保护地保护管理实践，世界自然保护联盟将各国的保护地体系总结为6类，国家公园为第二类，定义为：大面积自然或近自然区域，用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游憩的机会。 我国已有多种类型的自然保护地，国家公园与这些自然保护地有何不同？国家发展改革委有关负责人表示，与一般自然保护地相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具国家代表性和典型性，面积更大，生态系统更完整，保护更严格，管理层级更高。 世界自然保护联盟驻华首席代表朱春全指出，国家公园是中国自然保护地体系中的一个新的类型，设立国家公园不是孤立地进行，也不是完全取代或替代原有的自然保护地类型，而是要以此为契机，制定中国国家公园和其他类型自然保护地的标准，按照统一的标准和框架对中国现有各种类型的自然保护地进行科学的分类和梳理，建立中国自然保护地管理分类体系。 《建立国家公园体制总体方案》明确，中国的国家公园坚持生态保护第一，把最应该保护的地方保护起来，给子孙后代留下珍贵的自然遗产；坚持国家代表性，以国家利益为主导，坚持国家所有，具有国家象征，代表国家形象，彰显中华文明；坚持全民公益性，坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。 杨锐指出，“生态保护第一”“国家代表性”“全民公益性”这3大理念，正是中国国家公园体制建设的核心。他认为，中国的国家公园与其他国家的国家公园有相同之处，也有很大不同。比如美国黄石在建立国家公园时有两个并列第一的目标，分别是风景保护以及为美国国民和子孙后代提供游赏的机会，而我国则是坚持生态保护第一，并没有并列目标。“这一点是很明确的。所有与生态保护第一相矛盾的，都必须让位于生态保护。与生态保护兼容的环境教育、生态体验和一些社区的传统生活方式，则是可以保留的。” 如何理解全民公益性？在杨锐看来，生态保护第一就是现阶段最大的全民公益性，因为每个人首先需要的是洁净的空气、干净的水源，而国家公园是最能够提供这种生态系统服务的土地。全民公益性还表现在，国家公园作为最美丽的国土，要给老百姓提供作为国民福利的生态体验和环境教育的机会。“这与一般景区是不同的”。 “国家公园建设中保护和利用的关系是所有国家都会遇到的问题。要兼顾保护和利用的平衡，这样才不会让保护区内外成为对立的关系。”国务院发展研究中心研究员苏杨说。 啥目标？ ——公有公管公益公享 国家发展改革委有关负责人表示，针对我国自然保护地管理存在的突出问题，中国特色国家公园体制要在统一事权分级管理、强化自然生态系统保护、促进社区协调发展、完善法律制度4个方面取得实质性突破，大胆创新，补齐制度短板。 苏杨认为，国家公园是生态文明制度建设的先行先试区，《建立国家公园体制总体方案》发布后，已经进入了“怎么干”的阶段，“首先是改革要配套，不能有些方面改了有些方面不改；其次，该给地方支持的要支持；第三，形成绿色发展模式，这样才能共抓‘大保护’，光靠几个国家公园管理机构严防死守，既管不好还可能引发其他方面的矛盾”。 在杨锐看来，国家公园关键在一个“公”字，其本质是中央政府动用公共财力保护公共资源，造福公众的公益事业，公有、公管、公益、公享是国家公园之“公”的四层含义。 从国际经验来看，杨锐告诉记者，由中央政府直接行使事权，建立统一管理机构是很重要的经验。比如美国、新西兰、加拿大等国家由中央政府直接管理的国家公园，管理水平都很高。但在澳大利亚和日本等国家，国家公园由中央和地方政府联合管理，管理水平和精细度相比就差了很多。此外，美国和新西兰在自然保护地体系方面都进行了若干次改革。“经过改革，管理权越来越统一，管理级别越来越高，从而让整个保护地的管理成效也越来越高。”杨锐说。 作为我国自然保护地最重要类型之一，国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。如何调动地方的积极性？ “国家公园好比一个吸铁石，是可以吸引很多资源和人气的。在国家公园边界内，要以保护自然生态系统的原真性、完整性为最高目标，但由于国家公园也兼具科研、教育、游憩等功能，地方可以在公园边界之外生态不太敏感的地区，建立旅游服务设施。”杨锐认为，如果做得好，国家公园可以为地方经济、社区和老百姓提供很多发展和利用的机会，从而实现国家公园发展的良性循环。在这个过程中，企业可以以特许经营的形式参与进来，但一定不能是整体转让、垄断经营。 “国家公园体制建设中，最重要的就是处理好权责利的关系。国家公园并不排斥利益相关方参与，但要在统一的国家公园理念的基础上，形成良性循环、多赢发展。”杨锐说。 他同时提醒，国家公园是关系生态文明、全民福祉和国家形象的伟大事业，要防止在落地实施的过程中变形变味变质——防止变形，是指既要防止将中国国家公园从自然保护地变形成为城市公园、郊野公园、游乐园或旅游度假区，也要防止将严格的自然保护区简单地转换为国家公园，还要防止将国家公园简单地理解为无人区和荒野；防止变味，是要防止国家公园从真善美的载体变成假恶丑的舞台。天然性、原真性、完整性和自然美是国家公园的核心价值，任何对国家公园核心价值及其载体的人工化、园林化、装饰化不仅是画蛇添足的愚蠢行为，也会带来不良的环境影响和社会影响；防止变质，是要防止国家公园从公益事业变质为企业的“摇钱树”或地方政府的经济“发动机”。“要防止这些问题，必须从体制机制等根本处下手。” |
