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中国十大国家公园体制试点。（东方IC/图） （本文首发于2017年11月2日《南方周末》） 中国建立国家公园体系，最大的难点在于突破旧体制，建立新体制；成败的关键也在于能否从根本上解决体制的问题。中国准备建立的国家公园体系脱胎于现存的自然保护地管理体制。 2013年党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”改革任务以来，截至2017年6月，一共在九省10个地方开展了国家公园试点。经过近四年探索，2017年9月，中办、国办正式印发“建立国家公园体制总体方案”（以下简称《方案》）。这意味着建设中国国家公园的路线图得以明确，中国国家公园体制改革的大幕也正式拉开。 生态之重尽管在世界范围内，国家公园建立的初衷究竟是为了保护与众不同的自然环境，还是为了给国民游憩和教育提供生态场所还存在争论，但对中国而言，国家公园一开始就是从生态角度考虑的。 从文明演进过程看，生态文明是比工业文明更高形态的文明。正如埃利亚斯在《文明的进程》中表达的观点：文明就在于有意识地更加严格、更加全面而又更加适度地控制自己的情感和行为。当然，中国的生态文明建设更大程度是对过去高速工业化、城镇化背景下以破坏环境、浪费资源发展模式的调整甚至扭转。 中央生态文明建设确定的头号任务是“优化国土空间开发格局”。从未来的发展趋势看，国家公园体制将成为优化国土空间的重要突破口，主要载体是实施“主体功能区”规划。 国家“十一五规划”中提出了“主体功能区”布局，并将所有国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。落实“主体功能区”的最大难点，在于对限制开发区和禁止开发区的管控。按照2011年全国主体功能区规划，重点生态功能区被纳入限制开发区范畴；国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等被纳入禁止开发区范畴。但从实践看，由于缺少强有力的体制保障，限制开发区和禁止开发区内生态破坏的情况依然比较严重。 正是在这一背景下，国家公园体制的提出，为这两个区域的生态保护提供了一个更有效的工作载体。按照“方案”对国家公园的定位，“国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。”而在具体的操作中，国家公园实际上已经突破了全国主体功能区划定的范畴，比如在“全国主体功能区”规划中列入限制开发类的三江源、祁连山被纳入国家公园体制试点，也就意味着未来这些区域将按照禁止开发区的要求实行更严格的保护。以国家公园为先导探索的更大范围自然生态系统保护机制将为国家的生态空间优化提供更切实的支撑。 他山之石除生态文明建设的需要，国外日趋成熟的国家公园管理制度也给中国提供了大量可供借鉴的参照系。自1872年世界上第一个国家公园黄石公园在美国诞生以来，全世界已经有一百多个国家实行了国家公园制度。这些制度既有共性，也根据不同的国情而存在一定的差异性。 从设立目的看，多数国家公园都基本遵循了世界自然保护联盟（IUCN）“保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征”的原则，但在具体设立国家公园上，各国又各有侧重，美国国家公园侧重自然原野地，非洲侧重野生动物栖息地，欧洲侧重人工半自然乡村景观。 从土地权属看，以美国为代表的国家公园以国家所有为主，相对单一的权属为国家公园的管理提供了便利；以英国为代表的国家公园，依然有大量居民居住其中并保持了其私人领地，这一方面给英国国家公园带来了很大的难度，但也让英国在国家公园内社区利益协调方面积累了不少有益的经验。 从管理方式看，比较典型的是以美国为代表的中央政府直接管理模式，这种模式通过隶属内政部的国家公园管理局来对58个国家公园行使管理权限，基本不受地方政府的制约；还有一种是以德国为代表的地方管理模式，在这种模式下，中央政府只负责立法、政策等宏观事务，国家公园的权属、经营及经费支撑都由地方政府负责；还有一种是混合型模式，比如纵向混合的日本国家公园，分国立、国定、道立不同的级别，由中央、地方各级分级管理；而横向混合的英国国家公园管理局作为主管部门，对国家公园进行规划、提供财政保障和制定相关政策，但具体工作仍根据不同的公园类型分别由遗产署、农林部门等各个资源主管部门负责。 从法律制定看，多数国家都通过立法为国家公园提供法律保障。比如世界上最早的美国《黄石国家公园管理法》（1872年）、《国家公园管理局组织法》（1916年）等，德国的《联邦自然保护法》（1976年），英国的《国家公园与乡村进入法》（1949年），日本的《自然公园法》（1957年），南非的《国家环境管理：保护地法》（2003年）。 这其中，美国的国家公园立法早、立法层级高、体系完善、操作性强，目前美国一共有六十多部法律对国家公园进行管理，这也使得美国成为世界国家公园管理的典范。 从发展导向看，公益性是绝大多数国家公园的选择，这也意味着在大多数国家公园都实行低票价的政策。当然，这并不意味着国家公园不能通过适度发展旅游业，或者带动周边区域发展旅游业来增加经济收入。比如2014年，美国国家公园创造的直接和间接劳动收入达到103亿美元，产生了171亿美元的经济附加值。此外，像南非等一些发展中国家，建立国家公园除了保护野生动物资源的目的以外，也有发展旅游业、增加就业等很强的经济社会诉求。 尽管主导中国国家公园改革方案制定的国家发改委和美国保尔森基金会进行了深入合作，但总体来看，中国《方案》选择的国家公园道路并没有完全照搬美国的做法，而是吸取了各国国家公园建设中相对成功的经验，并结合中国国情加以改造，以期走出一条既符合国际惯例，又具有中国特色的国家公园建设之路。 体制之要 中国建立国家公园体系，最大的难点在于突破旧体制，建立新体制；成败的关键也在于能否从根本上解决体制的问题。中国准备建立的国家公园体系脱胎于现存的自然保护地管理体制。 中国现存的自然保护地管理，大体包括三种模式：一是部门全面直接管理的模式，比较典型的是部分国有林场管理局，除了森林资源保护之外，还承担辖区内各项经济和社会行政事务的管理；二是部门管理与属地管理相结合的模式，比较典型的是依据“自然保护区条例”和“风景名胜区管理条例”设立的自然保护区和风景名胜区，部门设立的相应机构主要进行资源保护方面管理，地方则负责区域内其他的经济和社会行政管理事务；三是行业引导与属地管理相结合的模式，在这种模式下，主要的管理事务都由地方政府承担，部门主要是通过授牌、摘牌、标准化等方式，引导地方按照行业发展和相关领域资源保护的要求进行管理，比较典型的是等级旅游景区、地质公园。客观而言，传统的管理模式尽管存在种种弊端，但在发展的初期，传统模式在平衡保护和发展方面发挥了重要的作用，这为我国的自然系统保护奠定了基础，同样也成为未来国家公园体制改革的起点。 具体来看，我国自然保护地的体制改革很关键，主要体现在四方面问题：第一个是部门之间如何更好协调，突出的表现就是“九龙治水”。1956年，中国全国人民代表大会通过一项建立自然保护区的议案；同年10月当时的林业部草拟了《天然森林伐区（自然保护区）划定草案》，并在广东省肇庆建立了中国的第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区，这实际上也成为中国自然保护地建设的起点。此后，各个部门都从自身角度出发，设立了不同类型的自然或者遗产保护地。一来同一个领域有多个部门管理，比如，根据《自然保护区条例》，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理；国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。二来“一地多牌”的现象比比皆是，比如九寨沟既是国家级自然保护区，也是国家级风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园，还是国家5A景区。 第二个问题是中央和地方之间的关系如何进一步理顺，一方面国家相关部门代表中央政府行使资源保护的职能；另一方面地方政府在辖区内的自然保护地既有发展的冲动，也有发展的压力。如何拿捏好二者之间的关系，存在很大的困难。加之，在大多数自然保护地，各级部门投入的保护经费有限，许多财力紧张的地方政府很难将资源保护进行到底。 第三个问题是自然保护地与区域内居民之间利益的平衡，与美国国家公园不同，中国大多数自然保护地都有居民在其中居住，如何在保护好自然资源的同时，解决这部分居民的生产生活问题，同样非常棘手。 第四个问题是跨行政区域的自然保护地管理问题，自然保护地的分布并不依从现有的行政区划，跨区县、跨市州，甚至跨省的自然保护地比比皆是。从理想的角度，自然资源的保护和利用应该统一，但行政区划的分割又是不得不面对的现实情况。这些都是未来中国国家公园体制必须回答和解决的问题。 未来之路总体来看，方案较好地体现了生态文明建设的总体要求，比较充分地借鉴了国际上的先进经验，同时也较好地处理了各方面的利益诉求。尽管目标、思路和路径已经明确，但未来要真正行之有效地建立起科学的国家公园体制，还有许多问题需要解决。这其中比较重要的问题主要有四个方面： 一是如何设立国家公园。从国际惯例来看，多数国家公园都是由中央政府为主，根据生态保护的需要直接进行认定。而目前中国先期的十个试点国家公园主要是由地方政府主动申请，中央层面批准后进行实施；还有一些直接就是之前相关部门试点的单位转化而来，比如林业部门主导的云南普达措国家公园和环保部门主导的钱江源国家公园。关于是自上而下，还是自下而上推动国家公园设立，在“方案”中没有明确。从地方现实的利益选择看，如果自下而上地申报，对于生态压力大、利益矛盾多、经济效益少的自然保护地，地方更有动力申请设立国家公园；但对于目前旅游等相关经济发展较好的地区，如果其大幅削减相关经济来源后，国家的经费投入保障又达不到过去通过市场挣到的收入，地方推动设立国家公园的动力就会不足，这在一些知名的风景名胜区、5A景区比较突出。在这样的背景下，如果中央强行划定国家公园，又没有解决好地方积极性的问题，可能会给未来的发展带来诸多问题。 二是如何适度发展旅游。从推动中国国家公园的历程看，旅游一直是一个无法回避的问题。十八届三中全会确定建立国家公园制度以后，在国家层面体现国家公园要求的第一个文件就是2014年8月“国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见”，其中提出，“稳步推进建立国家公园体制，实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用”。与世界各国将国家公园同时作为国民游憩地的惯例一样，“方案”也明确国家公园可以在保护生态的前提下开展自然观光、旅游。此外，尽管旅游法对旅游景区最大承载量做出了规定，但未来在国家公园中，应该将旅游规模控制到什么程度，哪些必要的旅游设施应该建设，哪些破坏环境的旅游设施应该拆除，门票价格如何确定，旅游收入如何分配，国家公园周边的旅游产业应该如何布局，都是需要回答的问题。目前，像云南普达措等地在处理自然保护和旅游业发展方面做了很好的探索，但是真正形成二者之间的良性互动还有很长的路要走。 三是如何进一步理顺体制。《方案》明确将解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题，建成统一规范高效的中国特色国家公园体制作为主要目标。但在具体的体制改革中，依然还会有不少的问题需要解决。比如，目前牵头国家公园改革的部门是发改委，但按照现行的“自然保护区条例”，环保部门又是自然保护区综合管理的牵头部门，未来设立统一行使国家公园自然保护地管理职责的管理部门，如何协调好各部门现有的管理格局，同时如何让现有的资源管理部门更好地参与其中，都是无法回避的问题。 再比如，《方案》要求“国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使”。目前，试点的国家公园，大都是由中央政府委托地方政府行使管理权，未来哪些国家公园由中央政府行使全民所有自然资源资产所有权，哪些由省级政府代理行使也还有许多不确定的地方。 四是如何建立法制体系。完善法制体系是中国国家公园的必由之路，但具体的路径还需要探索。目前中国并没有专门的国家公园法律，一种方式是“高举高打”，先由人大通过国家立法权起草国家公园法，或者涵盖国家公园的全面的自然保护地法律，在此基础上再对层级相对更低的行政法规、地方性法规进行修订、完善和补充；另一种方式是“循序渐进”，先从老的行政法规修订、新的行政法规制定、推动立法性法规制定做起，待时机成熟再上升到人大立法层次。 中国国家公园制度的建立是一个庞杂的系统工程，也是中国改革进程中的一块“硬骨头”。未来的方向已经确定，只要从大处着眼，从小处着手，最大限度地倾听各方意见，最大限度地兼顾各方利益，中国就有希望走出一条规范高效的国家公园之路。 （作者为北京联合大学旅游学院教师，本文部分观点得益于北京林业大学张玉钧教授，特此致谢） |
