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编者按：党中央、国务院高度重视国家公园体制改革工作。2013年11月，党的十八届三中全会决定提出建立国家公园体制，并将其作为生态文明制度建设的重要内容。2014年以来，国家发改委会同有关部门有力有序有效推进试点各项工作，取得了阶段性成效，国家公园体制试点已成为生态文明体制改革的排头兵和闪亮名片。中国改革报、改革网推出“聚焦建立国家公园体制试点”专栏，系列报道九大国家公园试点区体制改革差别化试点、多样化保护探索情况和取得的成效，进一步促进国家公园体制改革。 聚焦建立国家公园体制试点系列报道之七： 先行先试 绘就自然资源管理“一张图” 湖南南山国家公园体制试点区整合各类保护地，划分四类功能分区 临近白云湖畔，水天一色，山色空濛。乘舟穿行，犹在白云深处。 站在南山之巅，远眺雄辉苍茫，近看巍峨壮观，既有北国草原的气派，又不失江南山地的秀美，被誉为“南方的呼伦贝尔”的南山风光尽收眼底。 此番此景，一处是白云湖国家湿地公园，一处是南山牧场。现在，湖南南山国家公园体制试点区整合了原南山国家级风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园共4个国家级保护地，新增非保护地但资源价值较高的区域。通过整合，把山、水、林、田、湖等自然资源作为统一生命共同体整体保护，制作自然资源管理“一张图”，使自然资源管理更科学更有效率。 作为全国生物多样性最富集的地区之一，生态建设保护也成为湖南南山责无旁贷的使命。2016年7月，《湖南南山国家公园体制试点区试点实施方案》审批通过，湖南城步苗族自治县成为第一批国家公园体制试点区。 在建立国家公园体制方面先行先试的湖南，取得了怎样的经验？记者进行了实地探访。 生态系统完整 珍稀性典型性鲜明 沿着石阶拾级而上，青苔泛绿，植被繁茂，竹影摇曳，好一番原始幽深的秀美风光。南山国家公园筹备办副主任杨湘伦介绍说，“这里是玉女溪，是两江峡谷风景区内品位最高的自然生态旅游区。因其发源于金童山，取‘金童玉女’之意而得名。” 南山国家公园拥有极为完整的生态系统，试点区域内森林、湖泊、珍稀动植物、文化资源丰富，地形地貌特色鲜明，保护价值高，具有很强的珍稀性和典型性。 “南山国家公园试点区的核心价值之一就在于它的珍稀性。”金童山国家级自然保护区主任李志栋指出，这里不仅有稀有的低海拔中亚热带常绿阔叶林森林生态系统、罕见的山顶湿地生态系统和水域生态系统、南方地区少有的人工高海拔草甸，而且还是珍稀动植物保护地和重要种群的繁殖地以及重要的候鸟迁徙通道。 “从远处看，感觉林中树木很普通，入林中则感觉很震撼。走进这片森林，会发现各种千姿百态的古木奇树、参天大树。”杨湘伦介绍说，南山国家公园试点区内有野生植物265科943属2435种（含变种及变型），属国家一级保护植物的有资源冷杉、南方红豆杉、银杏、伯乐树、银杉、水杉6种。 此外，试点区还是东亚——澳大利亚的候鸟迁徙通道之一，每年有大量迁徙的候鸟在这里经过，包括中日保护候鸟39种、中澳保护候鸟8种等，在此停歇和觅食，飞往澳大利亚过冬，该区域的保护对全球候鸟的迁徙和保护具有重要意义。“为降低对候鸟迁徙的影响，在候鸟迁徙期暂停试点区内风电设施的运行，并严格控制新建风电设施。”杨湘伦表示。 在典型性方面，试点区在保护地空间破碎化整合方面具有典型意义，在加强保护地统一管理方面具有代表性。通过国家公园体制试点，能够进一步理顺保护地的管理体制，建立科学有序的保护体系，形成一个保护区域一个管理机构，更好地、更有效地保护自然生态系统的完整性，突出保护地的公益属性，发挥其生态功能。 强化保护 分区管理 湖南城步县发改局局长蒋绪智表示，越美的东西越脆弱，也越容易被破坏。南山资源的先天完整性、原真性，越来越吸引外界注目。青睐越多，威胁越大。“探索国家公园管理模式对保护珍稀自然资源，尤其对保护自然与社会发展深度融合的‘十万古田’巨藓草甸具有重要意义。” “湖南南山现处于多头管理、分块治理、无序开发的局面。”蒋绪智指出，只有通过改革，改变现有的管理体制，釆取一部法规、一个规划、一个机构、一班人马、一套制度，绘就自然资源管理“一张图”，才能够实现生态保护与社会发展双赢。 那么，国家公园究竟该怎么建？《建立国家公园体制试点方案》给出了指导性意见：“试点省份要对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构，整合管理资源，实行统一有效的保护和管理。”“实现‘一个保护地一个牌子、一个管理机构’，由省级政府垂直管理。” 记者了解到，湖南南山国家公园试点工作启动以来，试点区组建了湖南南山国家公园体制试点领导小组，整合了区内各类保护地，明确了自然资源产权归属，开展了生态移民、水电站收购试点的前期工作。另外，据南山国家公园筹备办副主任王支军透露，《湖南南山国家公园总体规划》预计今年4月底出台。 杨湘伦指着《湖南南山国家公园园区范围图》介绍说，试点区整合了原南山国家级风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园共四个国家级保护地，新增非保护地但资源价值较高的区域。“通过整合，将金童山和明竹老山连成更完整的森林生态系统；纳入白云湖上游区域，形成更完整的水域生态系统，增强了野生动物栖息地、候鸟迁徙通道的完整性，基本解决试点区碎片化问题。” 同时，试点区划分为四类功能分区，即严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区。严格保护区原则上禁止游人进入，且严禁开展任何开发建设活动。生态保育区内，只允许建设保护、科研监测类型的建筑。在允许游人进入的区域，则会根据环境承载能力和资源监测结果，合理控制游客量，减少对自然资源和人文资源及其景观的干扰和破坏。 按照功能分区，纳入国家公园严格保护区内的居民将实施移民搬迁工程，移民安置涉及移民财产补偿、劳动力安置、社会保障等一系列问题。试点区相关负责人透露，“按照实施方案，主要控制的是原南山镇的居民数量，大约需移民搬迁90余户。”在支持区域内居民生活、生计方面，湖南将采取相关扶持措施，例如，支持当地居民进行特许经营，包括经营住宿、餐饮、购物等项目。 谈及自然资源权属，试点区相关负责人介绍说，已经完成了自然资源权属现状的摸底。试点区土地面积635.94平方公里，其中国有土地263.99平方公里，占41.5%，主要为南山牧场地、白云湖水体，以及金紫山和云马两个国有林场的部分用地。集体土地371.95平方公里，占58.5%，主要为各个村的集体用地。“针对居民生产生活集中区域的集体土地，与村民签订协议，明确村民保护与合理利用的义务，并给予村民相应的补偿。” 有效整合 积极探索 记者了解到，在试点过程中存在一些问题，比如多部门管理，责、权、利关系不清，保护地交叉、破碎化现象严重，存在少量违章建筑等。对此，试点区相关负责人表示，下一步，试点区将进一步整合，实现山、水、林、田、湖等自然资源整体保护和“一张图”管理。 据杨湘伦介绍，具体来讲，试点区将以土地调查数据为本底，结合全国林地“一张图”大数据，在其基础上将试点区内的防火信息、管护信息、海拔信息、居民点分布、水系、旅游接待设施分布等数据进一步整合，构建包括空中有飞机（小型无人机）、山上有哨所(保护站、保护点)、重点路（路口）有监控、林中有巡护（护林人员）的四维立体资源管理体系，使自然资源管理更有科学效率。 2016年10月，国家发改委社会司副司长彭福伟在城步调研时指出，湖南南山国家公园体制试点工作要坚持生态保护优先、体制机制创新、促进社区健康发展，省政府要统一领导，地方积极探索，着重解决好管理机构、资金渠道等问题。 蒋绪智认为，建设国家公园，出台顶层设计十分重要。“国家公园建设是一项系统工程，需从国家层面对规划、资金、设施等方面统筹。” 针对试点区多部门管理，责、权、利关系不清的问题，北京林业大学自然保护区学院院长雷光春说，“国家公园承担的重要任务之一就是破解我国自然和遗产保护地多头体制、管理分割、协调无力、合作低效的难题，探索公共资源统一高效管理模式的新途径。” 当然，也有专家建议，建好国家公园，除了改变“九龙治水”，仍需要做大量工作。比如，建立比较完善的法律体系和管理制度，确保国家公园建立和发展有序运作与管理。同时，完成国家公园试点区内部分基础设施与服务设施建设，健全科研、教育、游憩功能。在此基础上，才有可能适当发挥生态教育、公共服务功能。（中国改革报记者 李宏伟 王岩） |
