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编者按：党中央、国务院高度重视国家公园体制改革工作。2013年11月，党的十八届三中全会决定提出建立国家公园体制，并将其作为生态文明制度建设的重要内容。2014年以来，国家发改委会同有关部门有力有序有效推进试点各项工作，取得了阶段性成效，国家公园体制试点已成为生态文明体制改革的排头兵和闪亮名片。中国改革报、改革网推出“聚焦建立国家公园体制试点”专栏，系列报道九大国家公园试点区体制改革差别化试点、多样化保护探索情况和取得的成效，进一步促进国家公园体制改革。 聚焦建立国家公园体制试点系列报道： 改革创新多点开花 保护与发展互促共赢 浙江省开化县将钱江源国家公园体制试点与“多规合一”试点相结合，并主动与江西省、安徽省沟通，探索毗邻保护地的跨区域合作 黛色参天，百里青山负郭；波光入户，一江碧水穿城。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上说“开化是个好地方”。这个“好地方”就是钱江源国家公园体制试点区所在地。 2016年6月，国家发改委正式批复《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》（以下简称《方案》），这意味着浙江省开化县钱江源成为继青海三江源、湖北神农架、福建武夷山之后，全国第四个获得正式批复的国家公园体制试点地区，也标志着钱江源国家公园体制试点工作进入实质性操作阶段。 根据国家发改委关于钱江源国家公园体制试点实施方案复函的要求，开化充分发挥浙江省体制机制创新优势，探索在我国东部人口密集、集体林地比重较大的地区，通过国家公园体制建设实现重要自然生态系统保育修复、生态保护和可持续发展互促共赢的新模式。 推动机构整合 解决保护地碎片化 建立国家公园体制，是生态文明制度建设的重要内容。国家发改委等13部委联合发布的《建立国家公园体制试点方案》强调，突出生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营管理和促进社区发展。国家发改委社会司副司长彭福伟在接受中国改革报、改革网记者采访时讲到，钱江源国家公园作为浙江母亲河钱塘江的发源地，保护生态系统和自然资源对于整个浙江乃至东部地区的意义巨大。 打开《钱江源国家公园体制试点区功能分区图》，记者清晰地看到，252平方公里的钱江源国家公园体制试点区（以下简称“试点区”）涵盖两个国家级自然保护地：有“浙江大水缸”之称的钱江源国家森林公园和闻名中外自然科学界的古田山国家级自然保护区，此外还包括了钱江源省级风景名胜区以及上述自然保护地之间的连接地带。 试点区内还涉及4个乡镇，19个行政村等行政机构和单位，包括林业、环保、水利、国土、文旅、规划等多个监管部门，按生态要素多部门交叉管理的问题突出，居民在资源传统利用方式与资源保护之间仍存在较多矛盾。 对此，《方案》提出，在管理机构上，要整合开化国家公园管委会、古田山国家级自然保护区管理局、钱江源国家森林公园管委会、钱江源省级风景名胜区管委会，建立钱江源国家公园管理委员会。创新国家公园管理与运营体制，解决自然保护地碎片化问题，形成管理部门职能清晰、自然资源产权明晰、社区发展目标明确、自然资源保护利用相统一的格局。 开化是全国第一批取消对领导干部GDP考核的地方，也是最早开展“多规合一”试点的区县。在国家公园体制试点建设的同时，开化多项改革齐头并进，相互支撑。 “近年来，开化县在创造性贯彻落实省委‘八八战略’打造绿色浙江的具体行动中，不断深化生态立县，探索了不少行之有效的制度措施，如国家公园山水林田河管理办法等。”开化县副县长金一星介绍说，围绕生态文明建设，开化承接开展了国家主体功能区建设试点示范、“多规合一”试点、国家公园体制试点、国家重点生态功能区等国家级试点工作，尤其是“多规合一”改革成果，为统一自然资源资产和空间用途管控、严格保护生态系统提供了方法论。 与此同时，开化推行“区政合一”模式，19个乡镇、园区撤并整合成14个乡镇，完成了新一轮乡镇行政区划调整；仅机构总数就从63个减少到37个，精简了41.3%，建立起高效的大部制运行体系。 2月22日，《开化县空间规划》通过专家论证，这是该县“多规合一”试点的一项重要成果。开化一张蓝图绘到底，统筹全局发展，科学划定了生态、生产、生活空间，并以此为统一依据形成控制性详细规划、土地利用规划以及其他实施性方案或行动计划，以多规融合促进多规改革。开化县运用“多规合一”改革成果加快国家公园体制建设，生态空间由50.8%提高到80.3%。 钱江源国家公园体制试点伊始，浙江省发改委牵头建立了由省级13个部门、衢州市和开化县共同组成的浙江省建立国家公园体制试点工作联席会议，负责试点期间领导协调工作。开化县成立了以县委书记、县长为双组长的试点领导小组，设立机构编制、财政运行、林权处理、确权登记、生态移民5个专项工作小组，并组建了钱江源国家公园管理委员会（筹），内设综合办公室，下设钱江源国家公园生态资源管理中心，统筹推进试点各项工作。 3月23日，国家环境保护部副部长黄润秋、浙江省副省长熊建平共同为中共钱江源国家公园工作委员会和钱江源国家公园管理委员会揭牌。 管理机构改革重在解决“人”的问题，财政体制改革则重在解决“钱”的问题。 生态环境财政奖惩制度是浙江省加快生态建设的有益探索。浙江省财政厅经建处副处长何喜平告诉记者，该省创造性设立了每年1亿元的重点生态功能区建设试点资金，同时强化对开化县生态建设成果的考核，率先设立“正向激励、反向倒扣”的生态环境财政奖惩制度，对开化的污染物排放总量、出境水质、森林覆盖率、林木蓄积量进行考核。 据了解，浙江今年将研究制定试点区财政收支和资金管理运行制度，建立以财政投入为主、社会投入为辅的资金保障机制，完成钱江源国家公园预算编制，建立资金台账制度，实行收支两条线管理。按照计划，今年4月底前出台《试点区财政运行和资金管理办法》。 开化地处浙西，三省相望，七县相连。“对于东部沿海发达地区，联手做好生态保护和经济发展相协调这篇大文章，必须积极探索架设跨行政区域的国家公园保护与管理体系。”浙江省发改委社会处副处长劳虓虓说，为了更好地保护这方生态，浙江已着手加强与安徽省、江西省的沟通协商，研究整合毗邻的安徽休宁县岭南省级保护区和江西省婺源国家级森林鸟类自然保护区部分区域的可行性，共同推动钱江源生态系统的完整性保护，探索跨行政区管理的有效途径。 记者了解到，今年浙江还将制定试点区特许经营机制，明确特许经营项目和保护管理措施，完善保障机制，吸引社会资本参与试点区保护与建设，处理好当地社区居民生产与生活的关系，研究低票价制度，真正让“国家公园”成为“全民福利”，凸显全民公益性。 分区分类保护 严把“保护大门” 从开化县城驱车一个多小时便到了古田山国家级自然保护区，虽然时值枯水期，但园区内青山叠翠，溪流潺潺。古田飞瀑宛如一条洁白的玉带，镶嵌在青山绿苔间，恰似珍珠玉盘，白浪翻滚，声震山谷，激起潭中阵阵水花。如果说峻美的山体和多姿的水景构成了整个园区的风景骨架，那么不时可见的大鲵、白鹇等珍稀动物更为园区增添了生机和活力。 “这里拥有全球最为完整的低海拔中亚热带常绿阔叶林，保存有大片原始状态的天然次生林，林相结构复杂、生物资源丰富，具有全球意义的保护价值。这里是我国特有的世界珍稀濒危物种白颈长尾雉、黑麂、豹、云豹4种国家一级重点保护动物，白鹇、黑熊、小灵猫等34种国家二级重点保护动物的主要栖息地。这是一座天然的动植物馆，有留给人类破译全球气候变化的基因密码。”对于试点区丰富的生物多样性，古田山国家级自然保护区管理局副局长钱海源饱含深情，如数家珍。 在中科院植物研究所古田山森林生物多样性及气候变化研究站，记者遇到了研究站负责人任海保博士。他告诉记者，中科院植物研究所在古田山国家级自然保护区开展了长达10余年的科研工作，多项科研成果引起国内外学术界的广泛关注。古田山已成为国际一流的生物多样性及应对全球气候变化研究平台、森林生物多样性监测及监测规范制定与示范的平台、开展公民生态文明教育和实践的重要平台。 “试点工作要坚持生态保护第一原则，将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位，最大限度服务和服从于保护。” 开化县发改局局长、钱江源国家公园综合办公室主任余永建表示，开化县一直坚守“保护钱江源是第一责任”理念，实施最严格的生态保护措施，严把“保护大门”。 依据试点区域内保护对象的敏感度、濒危度、分布特征和遗产展示的必要性及居民生产、生活与社会发展的需要，浙江省将试点区划分为核心保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区等4类功能分区，制定不同的保护和发展策略，实施差异化管理。对试点区社区居民点按搬迁型、控制型和聚居型三类进行分类调控，完善安置补偿政策，确保生产生活强度和范围与生态环境、资源、野生动植物保护的目标相协调。 据了解，开化民间素有“杀猪禁渔”“杀猪禁山”传统，已连续34年把每年正月上班第一天作为传统的开化植树节，生态保护蔚然成风。 “全县35万人，人人都知道要保护生态，这来自内驱动力。百姓富裕的愿望、生态保护的自觉，通过建立国家公园试点得到进一步推动。”余永建说。 出台国家公园山水林田河管理、生态环境损害责任追究办法，全面深化“河长制”。 创立浙江省首个环境资源巡回法庭，以零容忍的态度严厉打击环境违法行为。 结合“多规合一”试点将252平方公里全部纳入生态保护空间，实行严格保护，坚决做到试点区域内不乱砍一棵树、不乱采一粒砂、不乱取一块土、不乱挖一处山。 …… 这一系列的努力极大地改善了试点区的生态环境。 在开化县城中心，一块LED大屏吸引了记者的目光。国家公园环境质量监测信息每天在这里滚动发布。记者看到，当天古田山自然保护区域的环境质量是：负氧离子3915个，AQI38优，PM2.5为21微克，温度13℃，湿度55%；钱江源国家森林公园环境质量是：负氧离子3565个，AQI55良，PM2.5为21微克，温度13℃，湿度55%。这样的户外LED大屏，在古田山和钱江源两大保护地也可见到。 有关数据显示，2016年开化出境水Ⅰ类、Ⅱ类水质占比95.6%，地表水水质常年在Ⅱ类以上。 优良的生态产品提供了强大的生态环境服务功能，进一步促成了天蓝、水清、地绿的良好环境。开展国家公园体制建设以来，开化山更青水更绿，人人都能感受到这种最普惠的民生福祉，国家公园的公益性在生态效益方面得到充分显现。 保护自然也是增值自然价值和自然资本的过程。良好的生态资源成了老百姓的“聚宝盆”，群众在家门口发展民宿经济，卖山、卖水、卖空气。据统计，2016年，开化民宿床位增加了31.1%，直接营业收入净增46.5%。衢州市综合考核中，一般公共预算收入、农民人均收入增幅、群众安全感满意率开化均名列全市第一，生态、生产、生活互促共赢。通过开展生态旅游、科普教育等活动，开化进一步传播了生态文明理念。 探路租赁补偿 降低集体林地占比 走在试点区崎岖的石头山路上，两旁纵横交错的山谷中高树林立，藤蔓缠绕，鸟鸣啾啾。 试点区的森林覆盖率高达97.55%，集体林地占比就达80.06%。专家提出要进一步研究降低集体所有土地占比的目标和操作性办法，因此，《方案》明确，要在试点期内将国家公园核心保护区内古田山自然保护区集体林地征收为国有。“这至少需要15亿元资金，且在具体征收过程中存在许多矛盾和冲突，实际操作难度很大。”钱江源国家公园综合办公室副主任江红坦言。 对于如何降低试点区集体林地占比较大的问题，江红建议或可参照试点区内已有的古田山自然保护区林权管理模式。 据了解，古田山国家级自然保护区已经先行探索出了集体林权租赁的林权制度改革模式，资金由省财政按集体林租赁金全额补助到位，并根据物价指数适时进行上调。该机制的执行经受了实践和时间的检验，使保护区周边社区林农既取得了实惠，又增强了农户保护山林的意识和责任，为保护区与社区构建良好关系发挥了重要作用。 此外，开化发改局将与林场商议，在特殊敏感区采用置换的方式，按市场评估价值等价交换。 “我们已制定了自然资源确权登记工作办法，对试点区内居民宅基地、农田耕地、林地等资源进行确权登记发证。其中，宅基地确权颁证工作已完成96%，林业部门已编制完成了试点区林地资源确权登记调查实施方案，正组织国家公园山林权属调查项目的招投标工作。试点区内土地承包经营权的全部测绘任务和登记颁证今年将全部完成。”余永建表示，下一步，开化发改局将会同林业、国土等部门研究降低集体林地占比，探索类似发达国家“保护地役权”等方式的政策举措。进一步健全完善古田山国家级自然保护区集体林权改革模式，并赋予钱江源国家公园林权改革新内涵，提高“绿水青山就是金山银山”转化能力，将更严格的保护与更好的发展统一推进。 钱江源国家公园体制试点建设目前正在紧锣密鼓地进行，并将很快进入经验总结阶段。据彭福伟介绍，9个国家公园体制试点工作将在今年完成，在试点基础上形成建立国家公园体制总体方案。 “昨天，有个地方叫开化；今天，有座公园叫开化；明天，有种生活叫开化。”这是写在全国首家“多规合一”专题展示馆墙上的一句话。相信钱江源国家公园试点区生态文明建设的“墨池效应”，会逐渐在整个东部地区渗透、荡开。（中国改革报记者 王健生 袁 琳） |
